Consideracions competencials a la regulació estatal de l'ordenació general de la formació professional del sistema educatiu

Aquestes consideracions es refereixen al Reial Decret 1147/2011, de 29 de juliol, pel qual s’estableix l’ordenació general de la formació professional en el sistema educatiu (BOE del dia 30 de juliol de 2011). El Govern de l’estat l’aprova en el marc de les lleis orgàniques d’Educació (LO 2/2006) i de les Qualificacions i de la Formació Professional (LO 5/2002), ambdues amb les modificacions que hi varen introduir la Llei (estatal) 2/2011, d’Economia Sostenible, i la Llei orgànica 4/2011, complementària de la Llei d’Economia Sostenible. El nou Reial Decret deroga el Reial Decret 1538/2006 que regulava la mateixa matèria.

El meu propòsit és comentar alguns aspectes del contingut de la norma estatal des del punt de vista competencial en la perspectiva d’una regulació del sistema educatiu, que globalment és competència compartida amb les comunitats autònomes. S’ha de dir que, en termes generals, en el text de les disposicions del decret es pot apreciar un intent de superar antics clixés i adequar la norma al paper que se suposa que ha de tenir un reglament estatal emès en exercici de les competències dels poders públics centrals, siguin exclusives o bé de la regulació bàsica, segons correspongui. Tanmateix, en la meva apreciació, el bon propòsit no conclou del tot satisfactòriament, tal com indicaré.


Cal precisar, d’entrada, que el Reial Decret conté dos títols dictats en base a la competència exclusiva dels poders públics centrals de l’Estat per “regular les condicions d’obtenció, expedició i homologació dels títols acadèmics i professionals (...)” d’acord amb l’article 149.1.30 de la Constitució. Són el títol II (“Títulos de formación profesional”) i el títol III (”Régimen de convalidaciones y exenciones”). La resta de l’articulat del Reial Decret, segons la seva disposició final tercera, té caràcter bàsic i, segons l’esmentada disposició, és dictat en base a la competència dels poders públics centrals de l’Estat per “establir les normes bàsiques per al desenvolupament del dret a l’educació, amb la finalitat de garantir el compliment de les obligacions dels poders públics en aquesta matèria”, d’acord també amb el que determina l’article 149.1.30 de la Constitució i també, molt més específicament, l’article 6 de la LOE, entre altres.

Em centro primer en la formulació de l’exercici de la competència exclusiva dels poders públics centrals de l’Estat en els títols II i III del Reial Decret. El redactat del títol II em sembla impecable, des del punt de vista competencial, excepte en el darrer incís de l’article 33.2, segons el qual també s’inclouen en el catàleg de títols de formació professional els “cursos d’especialització” establerts a l’article 4 i següents del mateix reial decret, als quals em referiré més avall. Sense perjudici del que llavors diré, és clar que els cursos d’especialització no condueixen a l’obtenció de nous títols acadèmics ni professionals a l’alumnat que els cursi. Quan el Govern de l’Estat els incorpora al catàleg de titulacions invocant la seva competència exclusiva per establir-los fa una lectura de l’article 149.1.30 de la Constitució que va més enllà del que aquest article reclama. No dic que el Govern de l’Estat no pugui fer legítimament el que disposa a l’article 33.2 del Reial Decret. El que afirmo és que no està constitucionalment obligat a fer-ho i, en conseqüència, entenc que el Reial Decret reflecteix en aquest punt una visió innecessàriament centralista, o expansiva, en la regulació l’ordenació general de la formació professional. Visió que es repeteix en l’article 40 (apartats 3 i 5) del títol III, quan s’envaeixen clarament competències organitzatives de les comunitats autònomes en distribuir la competència per atorgar determinades convalidacions entre la pròpia comunitat (art. 40.5) i les direccions dels centres educatius (art. 40.3).


Passo ara a comentar determinats aspectes del Reial Decret que són declarats de caràcter bàsic. En primer lloc, consideraré els pròpiament referits a l’ordenació dels ensenyaments de la formació professional (títol I del Reial Decret) i, en segon terme, els referits a centres i alumnat (títol IV), i a l’avaluació i acreditació dels aprenentatges adquirits (títol V). En canvi, no faré comentaris de caràcter competencial referits als títols VI i VII del Reial Decret (relatius respectivament a la informació i orientació professionals i a la qualitat a la formació professional) tot i que en el seu contingut hi ha parts que són impecables des del punt de vista del que tothom entén per normativa bàsica al costat d’altres continguts que són simples declaracions de bones intencions que, en declarar-les de caràcter bàsic, el Govern de l’Estat determina que són bones intencions que necessàriament han de compartir totes les administracions educatives autonòmiques.

Entrem en la regulació bàsica dels ensenyaments. Segons el Reial Decret, i d’acord amb la LOE, els ensenyaments de formació professional del sistema educatiu contenen els cicles de grau mitjà i de grau superior, així com els programes de Qualificació Professional Inicial (PQPI). A més, el Reial Decret defineix uns altres ensenyaments integrats a la formació professional del sistema educatiu, els anomenats cursos d’especialització, que actuarien com a complement –sense atorgar nova titulació- dels ensenyaments dels cicles formatius. Respecte dels cicles formatius i dels PQPI (articles 4 a 26) entenc que el Reial Decret s’ajusta, en general, al que s’espera raonablement que el Govern de l’Estat materalitzi en normes bàsiques estatals, amb el benentès –que no nega el text de la disposició- que en els PQPI correspon a cada administració autonòmica definir-ne els mòduls professionals, que hauran de tenir en compte les competències professionals del nivell 1 del Catàleg de Qualificacions Professionals de l’Estat (qüestió, aquesta, que pot plantejar el sentit de mantenir un catàleg de Qualificacions Professionals específic a Catalunya, però que aquí no comentaré amb més detall). Tanmateix, sí que hi ha un element, en l’articulat del Reial Decret referit als cicles formatius, que no em sembla que hagi de ser norma bàsica estatal, en la mesura que és només una qüestió organitzativa de cada administració: les referències a “quins centres han d’impartir què”, més enllà de la competència estatal de definir les títulacions del professorat i els mínims en les instal·lacions per impartir cada cicle, necessàriament derivada de la competència estatal per “definir les normes bàsiques per garantir el compliment de les obligacions dels poders públics en matèria de dret a l’educació”, segons que proclama l’article 149.1.30 de la Constitució.

Tota una altra problemàtica es planteja en relació amb els cursos d’especialització (article 27 del Reial Decret). Si el seu objectiu, perfectament en sintonia amb les necessitats formatives individuals de les persones i les previsibles necessitats del món productiu, és (art. 27.1): “complementar les competències de qui ja disposa d’un títol de formació professional i facilitar l’aprenentatge al llarg de la vida”, sense que condueixin a un nou títol acadèmic o professional de caràcter estatal, no s’entén (art. 27.2) ni la necessitat jurídica que els cursos d’especialització s’hagin de regular un a un per part de l’Estat (cosa que sí seria constitucionalment obligada si fossin estudis que, d’acord amb les lleis estatals, conduïssin a l’obtenció d’un títol) ni, encara amb més raó, que l’Estat n’hagi de fer l’especificació completa de la formació (art. 27.3.c) i d)). Tampoc no s’entén que el Reial Decret hagi de regular, amb caràcter bàsic, la mesura organitzativa continguda en una part del darrer incís de l’article 27.6, quan estableix com a condició necessària pels centres que puguin ser autoritzats a impartir-los que “tinguin autorització per impartir algun dels títol que donen accés al curs d’especialització de què es tracti”. Francament, tot l’article 27, llevat dels apartats 1 i 4 és completament decebedor (per ser educat i no titllar-lo d’improcedent) des del punt de vista del respecte a les competències autonòmiques.


També, i en relació amb els ensenyaments, haig d’assenyalar que no és fàcil entendre per quins set sous els articles 28 a 31 (“Otros programas formativos”) tenen caràcter bàsic, llevat de l’article 28 i l’article 29.1. L’article 28, en una interpretació benèvola, asseguraria que no hi ha dubtes en la possibilitat que les administracions educatives incorporin altres programes formatius a la formació professional del sistema educatiu (cosa que, d’altra banda, a Catalunya ja ho tenim garantit pels articles 53.4 i 62.8 de la LEC). L’article 29.1 garantiria que es manté, ni que sigui indirectament i de manera que entenc innecessària, la referència al Catàleg de Qualificacions Professionals.


Passo ara a comentar aspectes competencials referits al títol IV del Reial Decret (“Oferta y centros de formación profesional”). Em referiré, per raó de brevetat, només a les normes bàsiques en matèria d’oferta de formació professional en el sistema educatiu i sobre admissió i matriculació d’alumnat que s’estableixen en el Reial Decret. Parteixo del fet que la programació de l’oferta educativa, respectant els principis bàsics establerts a les lleis orgàniques estatals, correspon a cada comunitat autònoma. En aquest sentit, els articles 41 a 44 del Reial Decret, o bé repeteixen continguts de les lleis orgàniques -i són, per tant, innecessaris- o bé formulen orientacions en una matèria (la programació concreta de l’oferta) que és pròpia de les polítiques educatives a desenvolupar per cada administració autonòmica –i que, per tant, no s’haurien d’haver declarat de caràcter bàsic-. En definitiva, no entenc que en un reglament que s’inscriu en la reglamentació bàsica estatal, el Govern de l’Estat dicti als governs autonòmics què han de fer i com han d’actuar en una matèria que és competència de cadascun d’ells.


Una altra cosa, potser menor en la seva literalitat, però igualment significativa dels problemes competencials que presenten les disposicions del Reial Decret, és a l’article 47.2.a) i b) quan, un cop establertes amb caràcter bàsic les tipologies per a la distribució de les places escolars de cicles formatius segons les diverses procedències de l’alumnat, passa a determinar-ne quantitativament, també amb caràcter bàsic, les franges dels percentatges de reserva per a cada tipus d’alumnat. Vull imaginar que aquest excés regulatori està inspirat en la suposada necessitat d’establir una certa uniformitat estatal que no té en compte –ni com a principi ordenador del sistema- que la diversitat de situacions reals pot ser més àmplia que la prevista pel reglament i, molt especialment, que una determinació uniformadora obstaculitza innecessàriament, en la realitat, l‘aplicació de les polítiques pròpies de cada Comunitat Autònoma en la matèria.

Les disposicions del Reial Decret relatives a l’avaluació i acreditació dels ensenyaments de formació professional (títol V, articles 51 a 53) són coherents amb el que s’ha dit fins aquí i, al costat d’una regulació bàsica molt adient referida als cicles formatius (llevat d’una imprecisió tècnica fàcilment subsanable a l’article 51.6)) sembla excedir-se en les normes bàsiques referides als cursos d’especialització. Així, el Reial Decret determina que les condicions d’expedició i registre dels certificats dels cursos d’especialització s’assimilen a les dels títols acadèmics i professionals, sense que l’alumnat que els obtingui accedeixi a una nova titulació, ni acadèmica ni professional.


Abans de concloure, no vull deixar de comentar una part realment sorprenent de la disposició addicional setena del Reial Decret: s’exclou de la competència d’autorització de centres educatius situats en territori de la Comunitat Autònoma aquells centres que depenen del Ministeri de Defensa. Tot i que podria considerar-se un cas excepcional i anecdòtic, només símptoma curiós d’una certa malfiança dels poders públics centrals envers els autonòmics, entenc que té un valor nefast com a precedent, que fins ara s’havia evitat curosament: ¿quins arguments es poden tenir, amb aquest precedent, per evitar-ne la repetició per part de l’administració central de l’Estat en relació amb altres eventuals futurs centres, situats en comunitats autònomes, la titularitat dels quals correspongui a altres sectors o administracions públiques d’àmbit estatal?. A banda que aquesta consideració general és vàlida en relació amb qualsevol comunitat autònoma, en particular la disposició sembla bandejar la competència exclusiva de l’article 131.2.c) de l’Estatut, sobre creació de centres públics (definits, recordem-ho, a l’article 108.2 de la LOE com a “aquells centres que tenen per titular una administració pública”).


Acabo amb una reflexió: un reial decret que té un plantejament teòricament correcte des del punt de vista de l’exercici de les competències estatals en l’ordenació general de la formació professional en el sistema educatiu queda desvirtuat, al meu criteri, per la introducció de massa elements que traspuen una concepció intervencionista, uniformitzadora o de falta de confiança en les administracions autonòmiques per part d’una administració central que no acaba, al meu criteri, de situar-se conceptualment en el context autonòmic, al menys tal com aquest és entès i viscut a Catalunya. El cas, per a mi paradigmàtic, dels cursos d’especialització per als titulats dels cicles de formació professional són un exemple d’orientació insatisfactòria de la norma bàsica. Per exemple, es podria haver orientat la seva regulació bàsica en base a homologacions (per a la validesa estatal) de cursos i currículums determinats per les administracions educatives en un marc bàsic de durada i efectes, en lloc de preveure’n una regulació estatal fins als últims detalls curriculars.


Tot plegat, i atesos els procediments establerts en matèria d’elaboració de les normes estatals en educació, les insuficiències competencials de les reglamentacions educatives estatals que s’han anat emetent darrerament (i que en aquest comentaris he exemplificat en el Reial Decret 1147/2011) em generen dubtes sobre l’eficàcia actual de la Conferencia Sectorial de Educación (on s’apleguen el Ministeri i les conselleries del sector educatiu de totes les comunitats autònomes) com a eina per articular seriosament la regulació de la matèria educativa a la configuració autonòmica de l’Estat.
Llegir +...

Canvi de perspectiva

Fa uns deu mesos que no he escrit al blog. De fet, des que es va publicar el decret de les direccions dels centres educatius públics (novembre del 2010). Des de llavors no hi ha hagut més matèria primera per comentar, atès que des de la tardor de 2010 no s’ha aprovat ni publicat cap altre decret de desplegament de la Llei d’educació. Faig constar explícitament que, amb aquests efectes, no considero que el decret d’ordenació de la formació professional a Catalunya hagi estat un decret de desplegament de la Llei d’educació, per bé que, naturalment, el seu contingut s’hi adequa.

Hi ha hagut evidentment un altre element que ha incidit en el meu silenci d’aquests deu mesos: el canvi de legislatura, de govern i de conjuntures (econòmica, educativa, etc.) pot explicar, en part, l’aturada en l’emissió de nous reglaments de desplegament de la Llei d’educació.


I hi ha un tercer element que haig de tenir en compte a partir d’ara: m’he jubilat. Voluntàriament i en el marc del que preveu la LOE. I m’ha passat pel cap deixar d’escriure el blog. Però algunes persones m’han reclamat que no ho deixi, alguna d’elles amb prou capacitat de persuasió perquè jo mateix m’hagi convençut que podia pagar la pena continuar-hi escrivint. La situació em porta, tanmateix, a considerar un canvi de perspectiva en els continguts del blog. Fins ara, “De la llei als reglaments” pressuposava que la llei era la Llei d’educació (la LEC) i que els reglaments eren els de desplegament directe de la LEC. La interpretació que fa la sentència del Tribunal Constitucional del text dels articles 111 i 131 de l’Estatut, en la mesura que manté la possibilitat que les normes reglamentàries bàsiques estatals (els “reals decrets”) continuïn incidint de manera notable en el sistema educatiu a Catalunya, em porta a entendre que les meves aportacions del blog poden ser més útils si el concepte “de la llei als reglaments” l’interpreto d’una manera més genèrica, tot incloent-hi tant la Llei d’educació com les lleis orgàniques (estatals) relacionades amb l’educació i els reglaments de desplegament tant de l’una com de les altres.

De manera que, a la vegada que em miro les coses des d’una distància major que abans –per la jubilació- faig el propòsit de mirar-me-les amb perspectiva combinada catalana i estatal –per causa de la sentència del TC sobre l’Estatut. Des d’ara, ja anuncio una propera aportació en relació amb el Real Decret 1147/2011, de 29 de juliol, pel qual s’estableix l’ordenació general de la formació professional del sistema educatiu (BOE del 30 de juliol).

I, de veritat, m’agradaria constatar que continua a bon ritme el desplegament reglamentari de la Llei d’educació, un cop superat amb escreix l’inevitable període de rodatge del nou equip que, des d’inici de l’any 2011, regeix el Departament d’Ensenyament.

Llegir +...

Espigolant en el projecte de decret de la direcció de centres públics

El dia 26 de maig de 2010 el Diari Oficial ha publicat l'edicte pel qual se sotmet a informació pública el projecte de decret de la direcció dels centres educatius públics i del personal directiu professional docent. És un bon moment per formular, a propòsit del projecte, diverses consideracions que no pretenen ser ni exhaustives ni tampoc sistemàtiques.

1. Estil de la direcció docent
És essencial tenir present que aquest projecte de decret va associat al projecte de decret de l'autonomia dels centres, encara en tramitació, que ja fa uns mesos que es va sotmetre a informació pública. La lectura sola del projecte de decret de la direcció, sense el d'autonomia, podria dur-nos a la conclusió, evidentment falsa, que la gestió d'un centre educatiu és matèria exclusiva de l'òrgan unipersonal que el dirigeix. I això no és, ni pot ser, així, ni crec que ningú ho pretengui.


Entenc que el projecte de decret de la direcció no configura un sol estil per a la direcció del centre educatiu públic. Això es fa evident quan se'l situa en un context emmarcat pel decret d'autonomia i, en definitiva, per la Llei d'educació, que determinen l'existència d'altres òrgans unipersonals de govern que es coordinen en el si d'un equip directiu, quan els centres poden crear un consell de direcció segons les seves necessitats, quan els centres estan dotats d'amplis marges per decidir models de coordinació dels equips de docents i quan es mantenen, amb totes les funcions determinades per les lleis, els òrgans de participació en el control i la gestió del centre (claustre de professorat i consell escolar).

En la lectura conjunta dels dos projectes de decret s'hi poden perfectament emmarcar estils de direcció en equip i estils de direcció amb lideratge distribuït, sense emmascarar les responsabilitats individualitzades en el director o directora que el decret recull directament de la mateixa Llei d'educació. Hi caben evidentment estils de direcció participativa, i també estils de direcció més personalistes. Jo no defensaré mai estils de direcció amb un accent personalista fort, però sí que em trobareu defensant que la norma no impedeixi que un centre els pugui tenir.
En definitiva: no trobo en el decret cap pronunciament normatiu sobre l'estil de direcció del centre. En canvi, sí que hi detecto altres novetats força interessants, que contrasten amb les regulacions anteriors.

2. A propòsit d'algunes novetats rellevants en el projecte de decret
Des del meu punt de vista, en el projecte de decret s'hi poden detectar algunes novetats que tenen un cert caire "contracultural", en el sentit que pretenen innovar en sentit contrari a les acomodacions que durant molts anys han regit, i continuen regint, la vida escolar i els hàbits de l'administració educativa en la seva relació amb els centres. Són innovacions concordants, entenc, amb l'esperit de la Llei d'educació i amb la lletra del projecte de decret d'autonomia dels centres educatius. En desgrano algunes:

a) Recuperar el mot de cada cosa. El projecte de decret parla de la "gestió dels centres", "d'objectius i funcions de gestió", de "lideratge pedagògic", i d'un seguit d'aspectes connexos que semblava vetat de parlar-ne en relació amb els centres educatius. Ja és hora que es reconegui explícitament que un centre educatiu públic és un subsistema que s'ha de gestionar; que implica un seguit de persones, de professionals docents, que s'han de liderar; que el servei educatiu confiat al centre comporta una despesa de recursos públics que reclama una gestió eficient, i que la prestació del servei educatiu que fa el centre només és eficaç en la mesura que s'orienta a uns objectius - educatius, és clar - que s'assoleixen en grau suficient. Ja era hora, entenc, que aquestes qüestions es recollissin, a la norma, amb les seves paraules justes, sense defugir-les ni tampoc exagerar-les.

b) Seleccionar per a la direcció. El projecte de decret aporta més elements que la regulació fins ara vigent perquè la selecció de la persona que ha d'exercir la direcció sigui efectivament la que resulti guanyadora del concurs de mèrits que es convoca, i no la que simplement resulti "elegida" per una majoria dels membres de la comissió de selecció actuant sense prou argumentació relativa als referents en què s'ha de basar el concurs de mèrits. Vegeu, per exemple, l'article 17.4 del projecte, que aporta un instrument, el ponent dels projectes de direcció, que obliga la comissió de selecció a argumentar a favor o en contra de cadascun dels projectes de les persones candidates i decidir en conseqüència.

c) Reduir les actuals perversions en l'aplicació de la norma general que es produeixen en els nomenaments extraordinaris de direccions per un any. El projecte de decret, al costat de nombrosos, esperats i desitjables elements de reconeixement de l'exercici de la direcció del centre, introdueix un element que entenc destinat a combatre d'una manera més eficaç que no ho feien pretèrits voluntarismes administratius el problema de la manca de candidatures per a l'exercici de la direcció. El projecte de decret preveu que l'exercici de la direcció a conseqüència de nomenament amb caràcter extraordinari per un any no tingui bona part dels reconeixements que el decret estableix per als directors seleccionats per concurs de mèrits (vegeu-ne l'article 19.4). És una aposta valenta que incideix en qüestions potser prosaiques però efectives, com són els reconeixements en matèria de carrera docent i de caràcter econòmic més enllà del complement retributiu propi de l'exercici de la direcció. Jo tinc els meus dubtes que, en la seva tramitació, el projecte s'aconsegueixi sostreure totalment a mistificacions en aquesta qüestió, argumentades en termes de la conveniència d'acomodar el text a la realitat, en lloc d'usar la norma, aquí sí, per anar transformant la realitat en el sentit preconitzat per la llei. Evidentment que hi pot haver situacions excepcionals en què estigui justificada la no-presentació de candidatures a la direcció en un centre, però aquesta no pot seguir essent una tònica general del sistema, i el projecte de decret ho ataca de valent. És un exemple més d'element contracultural, tant en relació amb les dinàmiques dels centres com en relació amb freqüents comportaments paternalistes de l'administració amb les comunitats escolars.

d) Fer compatible el reconeixement de l'exercici de la direcció amb l'estímul a la continuïtat en la funció. La creació, en el projecte de decret i en el marc de l'article 136 de la Llei d'educació, d'un complement de reconeixement de l'exercici de la direcció que es comença a percebre un cop superat el primer mandat amb avaluació positiva, i que es consolida posteriorment, és un element desincentivador de la tendència a l'abandonament de les direccions que pateix el sistema. Fins ara, en determinades situacions, resultava més beneficiós per a la persona interessada deixar la direcció i consolidar una part del seu complement que no continuar pas exercint-la sense poder percebre, mentrestant, una quantitat equivalent a la consolidada. Realment, aquesta és una aportació menor que fa el projecte de decret, però crec que és d'interès subratllar-la perquè elimina una contradicció fins ara existent: el discurs genèric en demanda de continuïtat en l'exercici de la direcció i la norma específica d'un sistema retributiu que n'estimulava l'abandonament.

e) Introduir objectius de gestió en la direcció dels centres, i retribuir-ne l'assoliment. En el projecte de decret s'estableix l'assignació de complements, que podríem adjectivar de "productivitat", en funció de l'assoliment anual d'objectius purs de gestió (expressió que no exclou objectius educatius, es miri com es miri) en les direccions exercides per funcionaris docents que han assolit la condició de directiu professional docent. No calen comentaris addicionals per significar el trencament que aquesta mesura comporta respecte de la cultura dominant en els centres educatius, en què s'ha instal·lat la visió que qualsevol incentiu material o econòmic només és bo en la mesura que afecta tots per igual i amb independència dels resultats que s'assoleixen.

f) Presumir la veracitat dels informes de les direccions. La consideració de les direccions com a autoritat pública en l'exercici de les seves funcions significa, en relació amb la presumpció de veracitat dels seus informes, que en totes aquelles qüestions de la vida del centre en què la direcció informi de primera mà, l'administració educativa només podrà dubtar del contingut dels informes si els aprecia incomplets o si s'addueixen proves en contra del seu contingut. La implementació d'aquesta qüestió hauria d'acabar amb la rutinària actuació de les instàncies de l'administració educativa de reclamar sempre, al costat d'un informe de la direcció d'un centre educatiu públic, la ratificació del seu contingut mitjançant un informe de la inspecció d'educació. Serà fàcil a les instàncies administratives ser coherents amb aquesta nova situació? Ho assimilaran fàcilment les inspectores i els inspectors d'educació? S'ho acabaran de creure les direccions dels centres educatius públics?

g) Aprofitar les competències acreditades dels directius professionals docents quan no exerceixin la direcció. No puc deixar de veure la creació de la condició de directiu professional com un pas seriós, sense forçar en absolut la dinàmica dels actuals cossos docents, entre els quals el d'inspectors i inspectores, per a la generació de nous quadres per a l'administració educativa, en condicions d'exercir les funcions docents ordinàries quan no exerceixin la direcció, però en condicions també de restar a disposició de l'administració educativa per prestar serveis en llocs de l'administració educativa més o menys allunyats del centre educatiu. Arribar a disposar d'aquests quadres de manera sistemàtica seria també una autèntica novetat.

No he tingut la intenció de parlar sistemàticament dels continguts bàsics del decret, ni tinc espai per fer-ho. Per trobar el text del projecte, tots podem anar al lloc web del Departament d'Educació. I tots sabem llegir. I, espero, tots sabrem interpretar el text des de posicions independents. Ai, perdó, volia dir intel·ligents.
Llegir +...

A propòsit del Projecte de decret d'autonomia dels centres educatius i d'altres qüestions que s'hi relacionen

A mitjan gener, el Departament d'Educació va trametre al Consell Escolar de Catalunya, per al seu estudi i posterior dictamen, el projecte de decret d'autonomia de centres, que el Departament està preparant en desplegament reglamentari de la Llei d'educació. Aquests dies ha acabat el termini en què el mateix projecte ha estat exposat a informació pública. Són dates oportunes per expressar opinions, dubtes i, fins i tot, algun recel, sobre el projecte i tot el que l'envolta. Ho faig des d'una posició evident de satisfacció sobre el text del projecte de decret i des de la convicció que, globalment, s'encerta en la proposta.

Una manera ràpida d'entrar en les intencions del decret és llegir-ne el preàmbul i la disposició derogatòria, dels quals trasllado dues idees.

Una idea, qualitativa, extreta del preàmbul: "La finalitat d'aquest decret és aplicar els principis establerts a la llei per tal que l'exercici de l'autonomia de cada centre sigui compatible amb el funcionament integrat del sistema". I una altra: "una opció decidida perquè sigui en l'àmbit centre [educatiu] i de la seva direcció on se situï el centre de gravetat de la presa de decisions (...) i que sigui des del centre, en exercici dels seus marges d'autonomia, que se situïn, de manera distribuïda entre els seus professionals, les diverses preses de decisió." I una idea, inicialment quantitativa, extreta de la disposició derogatòria: amb aquest decret es derogarien íntegrament deu decrets i tres ordres (i, parcialment, dues normes més) que afecten una gran diversitat de centres i ensenyaments.

Pensar que aquest decret és agosarat perquè pretén capgirar la vida escolar fóra una conclusió precipitada. Semblaria una conclusió raonable si llegíssim el decret des de la cultura administrativa encara dominant: podríem entendre que abans es regulava la vida escolar d'una manera i que el decret la canviaria per una regulació alternativa diferent. Doncs no. No veig jo que sigui aquest el punt rellevant. El nou decret em sembla agosarat, però per altres raons.

D'entrada, de la lectura del projecte de decret no veig que, un cop eventualment aprovat, cap centre hagi de canviar gairebé res, llevat de l'obligació (tant educativa com legal) de disposar -si no el tenia- d'un projecte educatiu que toqui de peus a terra (és a dir, que sigui un projecte educatiu associat a les necessitats educatives reals de l'alumnat del centre i que contingui indicadors d'assoliment d'allò que el projecte preveu). En canvi, sí que veig que, si ho necessita, el centre ho podrà canviar gairebé tot: en l'àmbit organitzatiu, en el de les concrecions curriculars, en el de la participació de la comunitat escolar i en el de la gestió quotidiana. I aquí acabo d'usar una expressió que pot tenir molts significats: "si ho necessita". Aquest és un dels elements agosarats del canvi que es proposa.

Necessitat, de qui i de què? Només del centre i d'una cosa: de la prestació del servei educatiu. Servei educatiu orientat, en tot cas, cap a objectius ben precisos: la millora dels resultats educatius de l'alumnat i l'aprofundiment en les condicions d'equitat amb què s'assoleixen aquests resultats. Ho mana la llei i ho demana la societat.

Però opino que el decret també és agosarat (com ho és la Llei d'educació) perquè canvia moltes coses de l'entorn regulatori i de la posició de l'administració en relació amb els centres, molt especialment amb cada centre públic. Per començar, la pràctica totalitat dels articles 1 a 29 i 55 a 61 (més de la meitat de l'articulat del projecte de decret) es refereixen de manera comuna als centres públics i als centres privats concertats, en un primer exercici formal demostratiu del que, des de la Llei d'educació, és el Servei d'Educació de Catalunya. A més, llevat dels aspectes organitzatius preceptius per als centres, certament mínims, que determinen directament les lleis, el decret no n'introdueix d'altres, tot creant una situació d'aparent -només aparent- buit de regulació organitzativa que crec que és un element molt destacat del decret. El buit és aparent en la mesura que no obliga a mantenir estructures organitzatives anteriors a la seva entrada en vigor, però les permet mantenir, sempre que el centre les consideri adients i no necessiti canviar-les per aconseguir els objectius de millora i equitat educatives.

Queden, evidentment, alguns aspectes fora de l'abast del decret, que hauran de ser objecte de regulació posterior, segons que ja ha estat anunciat en el calendari de desplegament de la Llei d'educació que el Govern va aprovar el mes de novembre de 2009. Per exemple: la regulació de les direccions i dels aspectes de la funció pública docent, referits als centres públics; la concertació de centres privats; la regulació de la programació de l'oferta educativa i la del sistema d'admissió d'alumnat, referides conjuntament a tots els centres del Servei d'Educació de Catalunya, peça necessària -però no suficient- per augmentar l'equitat del sistema educatiu. Altres qüestions, per ara, mantenen la seva regulació prèvia, com els aspectes preceptius dels currículums, regulació que, certament, dóna ja amplis marges perquè, en ser aplicada sistemàticament en el context de la Llei d'educació, els centres puguin prendre decisions rellevants en concretar i impartir els currículums.

Tanmateix, fins i tot en relació amb allò que deixa per a altres regulacions, el projecte de decret d'autonomia de centres introdueix un cert marc de referència. Serà virtut o defecte de cada regulació governamental posterior respectar o alterar el marc que el decret estableix, però mai no es podrà dir, en regular els altres aspectes abans esmentats, que no es disposava d'un primer marc global en què es plasmaven els propòsits de desplegament de la Llei d'educació en matèria d'autonomia de centres educatius.

He expressat, fins aquí, una opinió que ara sintetitzo: el projecte de decret és agosarat perquè canvia el focus de la regulació en matèria de vida escolar: amb aquest decret l'administració educativa deixa de dir com s'han de fer i d'organitzar les coses per passar a establir les condicions perquè cada centre decideixi com les fa i com s'organitza per fer-les de la manera més eficient i eficaç possible. Estic convençut que això és bo, que evita el canvi pel canvi (ningú no ha de canviar res si no ho necessita) i que obliga fortament al desenvolupament institucional de cada centre.

Inevitablement, però, amb el decret em sorgeixen una colla de dubtes o d'inseguretats. Es poden esquematitzar en algunes preguntes:

· La cultura dominant en el món docent, la que tendeix a determinar allò que és educativament correcte des de la creença que el que va bé a un ha d'anar bé a tots, suportarà el canvi de focalitat que comporta el decret?

· La doctrina acadèmica formal, serà capaç de bastir teòricament allò que s'està proposant des de les visions que aporten la Llei d'educació i el projecte de decret d'autonomia de centres?

· L'administració educativa, i més en general, les administracions que disposin d'alguna competència en educació, actuaran en sintonia amb el que aquest decret proposa? ¿Canviaran el seu tarannà -fins ara intervencionista en els processos i regulador en les fórmules per abordar-los- per un tarannà més controlador de resultats i facilitador de condicions que n'haurien de facilitar l'assoliment?

· Les titularitats dels centres privats concertats, i els pares i mares dels alumnes que s'escolaritzen tant en centres públics com en centres privats concertats, compartiran de manera prou majoritària el fons i la forma de les solucions d'autonomia de centre que aporta el decret, de manera que l'acció de tots plegats s'orienti efectivament a contribuir a una major cohesió social? Cal tenir present que aquesta contribució des de l'escola té vessants molt diversos: els associats als desafiaments de la multiculturalitat i a la diversitat econòmica i social, per descomptat, però també els associats al tractament de la llengua (que certament la Llei d'educació deixa ben clar) i, més en general, els derivats del desenvolupament del conjunt de principis rectors del sistema educatiu establerts a l'article 2 de la Llei d'educació.

Dubtes i inseguretats que considero legítims, a compartir i, amb l'acció de tots, a esvair. De respostes immediates, no prou ben reflexionades, excessivament centrades en posicions doctrinàries i sense parar-se a analitzar tots els matisos dels fets, n'hem tingut més d'una en els darrers anys (penseu en les respostes inicials a la iniciativa de la creació dels espais de benvinguda educativa, per exemple). I això no contribueix a augmentar l'optimisme. Però, al capdavall, són dubtes que espero que es vagin dissipant a mesura que passi el temps, quan la resposta a cadascuna de les preguntes anteriors es vagi decantant cap al "sí", gràcies a la força dels fets i al contrast intel·ligent de les idees amb les realitats.

No vull acabar sense expressar un recel: en el món educatiu (i en els mons administratiu i polític que l'envolten) no tenim encara gaires hàbits de llenguatge per donar suport als nous plantejaments que s'apunten en el projecte de decret d'autonomia de centres educatius. En matèria educativa, i especialment en matèria de vida escolar, tendim a parlar com si tot, o gairebé tot, estigués o hagués d'estar regulat. Passem amb gran facilitat de parlar de situacions a parlar de drets i obligacions, de parlar de fets i d'iniciatives a parlar de les normes que, presumptament, els haurien de regular. En definitiva, no parem gaire esment en la creació de condicions -en aquest cas, verbals- perquè les coses es desenvolupin, sinó més aviat en la formulació de receptes que ens diguin com les hem de desenvolupar.

Aquest recel no se'm queda limitat estrictament al camp de l'autonomia dels centres educatius. Un exemple d'abast més ampli: les informacions aparegudes als mitjans en aquests darrers temps en matèria de propostes i contrapropostes de continguts del pacto educativo que s'està treballant a iniciativa del govern de l'Estat tenen molt més el caràcter de receptes per assolir determinades finalitats de millora del sistema educatiu -finalitats reconegudes majoritàriament com a bones- que no d'esforços per a la creació de condicions perquè cadascú, des de les seves competències i responsabilitats educatives, treballi per assolir-les. Tant de bo, al final, s'arribi a un pacto educativo en què dominin la creació de condicions i no les receptes, i pugui reconèixer, amb satisfacció, que m'havia equivocat de mig a mig en aquesta apreciació.

Llegir +...

És la LEC una llei pedagògica? I el seu desenvolupament, ho serà?

-La LEC no és una llei pedagògica. Només és una llei instrumental.

L'afirmació precedent, feta en el Ple del Parlament pel representant d'un dels grups que varen votar en contra de la llei en el decurs del debat de votació i eventual aprovació final de la LEC, s'ha repetit freqüentment, tant per argüir a favor de la llei com per argumentar-hi en contra. Tot fa pensar que, a més de les valoracions diverses i legítimes sobre el possible contingut "pedagògic" que hauria de tenir una llei d'educació, hi ha un fons de polisèmia en l'adjectivació de la LEC com a "pedagògica" o com a "no pedagògica". En un registre més col·loquial: ens confonem mútuament en donar significats diversos a l'adjectiu "pedagògica". Miraré d'aclarir-ho.

En alguns moments, diverses persones i grups han usat l'expressió llei pedagògica per significar que una llei s'identifica amb una determinada concepció psicopedagògica dels processos d'aprenentatge i que en la norma legal s'estableixen prioritats, procediments, metodologies i ordenacions educatives basant-se en aquella concepció. La LOGSE ha estat posada d'exemple d'aquesta noció de "llei pedagògica". Evidentment, la LEC en aquest sentit no seria una llei pedagògica.

Altres persones i grups identifiquen "llei pedagògica" amb aquella norma legal relativa a educació que, basant-se en els fonaments teòrics, polítics o econòmics que sigui, predetermina explícitament organitzacions escolars i procediments de tractament de les situacions educatives singulars. És a dir, adjectivarien de "pedagògica" aquella llei que condicionés en grau elevat, amb mandats imperatius, la manera de fer la feina dels docents a l'aula i la manera d'organitzar i gestionar el centre per part dels seus directius.

En contraposició a les opcions anteriors, i com s'ha dit a bastament, la LEC s'inscriu en el supòsit de fer confiança en el coneixement i expertesa dels professionals de l'educació, dels i de les mestres, professors i professores, per determinar allò que cal fer a l'aula i fer-ho efectivament. També en la confiança en la comunitat escolar per formular projectes educatius pertinents que orientin l'exercici d'aquella expertesa en funció dels condicionaments i necessitats de l'entorn escolar, de les expectatives que genera cada escola i dels requeriments generals de l'ordenació del sistema educatiu. I, evidentment, en la confiança en les direccions dels centres a l'hora de liderar la vida escolar. Aquesta és una síntesi de la concepció "pedagògica" associada a la LEC. Estar-hi d'acord és tan legítim com dissentir-ne, però aclarits els conceptes podem superar la discussió sobre si la LEC és o no una "llei pedagògica". I, en el sentit esmentat en aquest paràgraf, evidentment ho és: fa l'aposta de situar el coneixement i l'expertesa pedagògics en els professionals de l'educació.

Però no em vull quedar aquí. Haig d'afegir que, amb el significat que ara exposaré, la llei també té un fort contingut "metapedagògic". Vull dir que si bé la LEC fa una opció neta per obrir camí perquè cada centre pugui desenvolupar la seva funció de manera molt menys constreta que no ho estava fins ara per la normativa, no defuig d'assenyalar una direcció per fer aquest camí. En poso uns quants exemples, extrets de la llei:

- L'article 93 de la llei defineix el caràcter propi de tots els centres públics, com a punt de partida perquè cada centre configuri el seu projecte educatiu. Aquest caràcter propi, mandat de la LEC, vincula tots els centres públics.

- L'article 77 de la LEC estableix les línies infranquejables en les opcions organitzatives que s'adoptin en cada centre per a l'acció pedagògica -com a mínim, per a tots els centres que conformen el Servei d'Educació de Catalunya. Aquestes línies es concreten, segons etapes educatives, en els articles 78 a 81 de la llei. I els articles 81 a 83 les especifiquen en relació amb les necessitats educatives específiques de l'alumnat.

- Els articles 139 a 148 de la LEC estableixen els mínims comuns en l'organització del govern i la gestió dels centres públics, i per a la participació social en el seu control en els centres públics d'acord amb la legislació orgànica. Però aquests mínims comuns només adquireixen el seu ple sentit quan es tenen presents els marges d'autonomia que la llei atorga als centres per prendre decisions en els àmbits pedagògic, organitzatiu i de gestió (articles 98, 99, 101, 102 i 103) que, en aspectes relatius a la gestió de recursos humans, també han de tenir en compte els marges de maniobra addicional que atorga a cada centre l'article 115 i concreten els articles 123.6 i 124.

- L'article 142, referit a la direcció dels centres públics, especifica en els apartats 3 a 7 el caràcter polifacètic que comporta l'exercici de la direcció quan aquesta es refereix als centres dotats dels marges d'autonomia per a prendre decisions a què m'acabo de referir.

Aquests continguts "metapedagògics" o, si voleu, de direccionament del centre educatiu i de la seva vida escolar cap a unes cotes de desenvolupament i singularització més altes no s'acaben en ells mateixos. Tenen també un vessant abocat cap a l'administració de l'educació, que hi haurà d'actuar de manera conseqüent. Així, la normativa de desenvolupament de la LEC haurà de ser essencialment de referents, de valors, de principis i de manifestació d'expectatives o de resultats esperats. No podrà ja reduir-se a receptes d'aplicació preceptiva, ni a l'aula ni a la gestió del centre. I l'actuació de l'administració en els centres haurà de ser conseqüent amb els nous perfils que s'estableixen per a l'exercici de la funció directiva. En aquest sentit, com a mínim, el desenvolupament reglamentari de la LEC haurà de tenir sentit "metapedagògic".

Tota una altra cosa, tornant a l'afirmació inicial, seria si es pot considerar que la LEC és o no una llei instrumental. I si això s'ha de prendre com una crítica o com un elogi a la llei. Una vegada més, hauríem de precisar què volíem dir amb "instrumental". Però això són figues d'un altre paner.

Llegir +...