De la Llei d'educació als reglaments: setembre 2011

Aquestes consideracions es refereixen al Reial Decret 1147/2011, de 29 de juliol, pel qual s’estableix l’ordenació general de la formació professional en el sistema educatiu (BOE del dia 30 de juliol de 2011). El Govern de l’estat l’aprova en el marc de les lleis orgàniques d’Educació (LO 2/2006) i de les Qualificacions i de la Formació Professional (LO 5/2002), ambdues amb les modificacions que hi varen introduir la Llei (estatal) 2/2011, d’Economia Sostenible, i la Llei orgànica 4/2011, complementària de la Llei d’Economia Sostenible. El nou Reial Decret deroga el Reial Decret 1538/2006 que regulava la mateixa matèria.

El meu propòsit és comentar alguns aspectes del contingut de la norma estatal des del punt de vista competencial en la perspectiva d’una regulació del sistema educatiu, que globalment és competència compartida amb les comunitats autònomes. S’ha de dir que, en termes generals, en el text de les disposicions del decret es pot apreciar un intent de superar antics clixés i adequar la norma al paper que se suposa que ha de tenir un reglament estatal emès en exercici de les competències dels poders públics centrals, siguin exclusives o bé de la regulació bàsica, segons correspongui. Tanmateix, en la meva apreciació, el bon propòsit no conclou del tot satisfactòriament, tal com indicaré.

Cal precisar, d’entrada, que el Reial Decret conté dos títols dictats en base a la competència exclusiva dels poders públics centrals de l’Estat per “regular les condicions d’obtenció, expedició i homologació dels títols acadèmics i professionals (...)” d’acord amb l’article 149.1.30 de la Constitució. Són el títol II (“Títulos de formación profesional”) i el títol III (”Régimen de convalidaciones y exenciones”). La resta de l’articulat del Reial Decret, segons la seva disposició final tercera, té caràcter bàsic i, segons l’esmentada disposició, és dictat en base a la competència dels poders públics centrals de l’Estat per “establir les normes bàsiques per al desenvolupament del dret a l’educació, amb la finalitat de garantir el compliment de les obligacions dels poders públics en aquesta matèria”, d’acord també amb el que determina l’article 149.1.30 de la Constitució i també, molt més específicament, l’article 6 de la LOE, entre altres.

Em centro primer en la formulació de l’exercici de la competència exclusiva dels poders públics centrals de l’Estat en els títols II i III del Reial Decret. El redactat del títol II em sembla impecable, des del punt de vista competencial, excepte en el darrer incís de l’article 33.2, segons el qual també s’inclouen en el catàleg de títols de formació professional els “cursos d’especialització” establerts a l’article 4 i següents del mateix reial decret, als quals em referiré més avall. Sense perjudici del que llavors diré, és clar que els cursos d’especialització no condueixen a l’obtenció de nous títols acadèmics ni professionals a l’alumnat que els cursi. Quan el Govern de l’Estat els incorpora al catàleg de titulacions invocant la seva competència exclusiva per establir-los fa una lectura de l’article 149.1.30 de la Constitució que va més enllà del que aquest article reclama. No dic que el Govern de l’Estat no pugui fer legítimament el que disposa a l’article 33.2 del Reial Decret. El que afirmo és que no està constitucionalment obligat a fer-ho i, en conseqüència, entenc que el Reial Decret reflecteix en aquest punt una visió innecessàriament centralista, o expansiva, en la regulació l’ordenació general de la formació professional. Visió que es repeteix en l’article 40 (apartats 3 i 5) del títol III, quan s’envaeixen clarament competències organitzatives de les comunitats autònomes en distribuir la competència per atorgar determinades convalidacions entre la pròpia comunitat (art. 40.5) i les direccions dels centres educatius (art. 40.3).

Passo ara a comentar determinats aspectes del Reial Decret que són declarats de caràcter bàsic. En primer lloc, consideraré els pròpiament referits a l’ordenació dels ensenyaments de la formació professional (títol I del Reial Decret) i, en segon terme, els referits a centres i alumnat (títol IV), i a l’avaluació i acreditació dels aprenentatges adquirits (títol V). En canvi, no faré comentaris de caràcter competencial referits als títols VI i VII del Reial Decret (relatius respectivament a la informació i orientació professionals i a la qualitat a la formació professional) tot i que en el seu contingut hi ha parts que són impecables des del punt de vista del que tothom entén per normativa bàsica al costat d’altres continguts que són simples declaracions de bones intencions que, en declarar-les de caràcter bàsic, el Govern de l’Estat determina que són bones intencions que necessàriament han de compartir totes les administracions educatives autonòmiques.

Entrem en la regulació bàsica dels ensenyaments. Segons el Reial Decret, i d’acord amb la LOE, els ensenyaments de formació professional del sistema educatiu contenen els cicles de grau mitjà i de grau superior, així com els programes de Qualificació Professional Inicial (PQPI). A més, el Reial Decret defineix uns altres ensenyaments integrats a la formació professional del sistema educatiu, els anomenats cursos d’especialització, que actuarien com a complement –sense atorgar nova titulació- dels ensenyaments dels cicles formatius. Respecte dels cicles formatius i dels PQPI (articles 4 a 26) entenc que el Reial Decret s’ajusta, en general, al que s’espera raonablement que el Govern de l’Estat materalitzi en normes bàsiques estatals, amb el benentès –que no nega el text de la disposició- que en els PQPI correspon a cada administració autonòmica definir-ne els mòduls professionals, que hauran de tenir en compte les competències professionals del nivell 1 del Catàleg de Qualificacions Professionals de l’Estat (qüestió, aquesta, que pot plantejar el sentit de mantenir un catàleg de Qualificacions Professionals específic a Catalunya, però que aquí no comentaré amb més detall). Tanmateix, sí que hi ha un element, en l’articulat del Reial Decret referit als cicles formatius, que no em sembla que hagi de ser norma bàsica estatal, en la mesura que és només una qüestió organitzativa de cada administració: les referències a “quins centres han d’impartir què”, més enllà de la competència estatal de definir les títulacions del professorat i els mínims en les instal·lacions per impartir cada cicle, necessàriament derivada de la competència estatal per “definir les normes bàsiques per garantir el compliment de les obligacions dels poders públics en matèria de dret a l’educació”, segons que proclama l’article 149.1.30 de la Constitució.

Tota una altra problemàtica es planteja en relació amb els cursos d’especialització (article 27 del Reial Decret). Si el seu objectiu, perfectament en sintonia amb les necessitats formatives individuals de les persones i les previsibles necessitats del món productiu, és (art. 27.1): “complementar les competències de qui ja disposa d’un títol de formació professional i facilitar l’aprenentatge al llarg de la vida”, sense que condueixin a un nou títol acadèmic o professional de caràcter estatal, no s’entén (art. 27.2) ni la necessitat jurídica que els cursos d’especialització s’hagin de regular un a un per part de l’Estat (cosa que sí seria constitucionalment obligada si fossin estudis que, d’acord amb les lleis estatals, conduïssin a l’obtenció d’un títol) ni, encara amb més raó, que l’Estat n’hagi de fer l’especificació completa de la formació (art. 27.3.c) i d)). Tampoc no s’entén que el Reial Decret hagi de regular, amb caràcter bàsic, la mesura organitzativa continguda en una part del darrer incís de l’article 27.6, quan estableix com a condició necessària pels centres que puguin ser autoritzats a impartir-los que “tinguin autorització per impartir algun dels títol que donen accés al curs d’especialització de què es tracti”. Francament, tot l’article 27, llevat dels apartats 1 i 4 és completament decebedor (per ser educat i no titllar-lo d’improcedent) des del punt de vista del respecte a les competències autonòmiques.

També, i en relació amb els ensenyaments, haig d’assenyalar que no és fàcil entendre per quins set sous els articles 28 a 31 (“Otros programas formativos”) tenen caràcter bàsic, llevat de l’article 28 i l’article 29.1. L’article 28, en una interpretació benèvola, asseguraria que no hi ha dubtes en la possibilitat que les administracions educatives incorporin altres programes formatius a la formació professional del sistema educatiu (cosa que, d’altra banda, a Catalunya ja ho tenim garantit pels articles 53.4 i 62.8 de la LEC). L’article 29.1 garantiria que es manté, ni que sigui indirectament i de manera que entenc innecessària, la referència al Catàleg de Qualificacions Professionals.

Passo ara a comentar aspectes competencials referits al títol IV del Reial Decret (“Oferta y centros de formación profesional”). Em referiré, per raó de brevetat, només a les normes bàsiques en matèria d’oferta de formació professional en el sistema educatiu i sobre admissió i matriculació d’alumnat que s’estableixen en el Reial Decret. Parteixo del fet que la programació de l’oferta educativa, respectant els principis bàsics establerts a les lleis orgàniques estatals, correspon a cada comunitat autònoma. En aquest sentit, els articles 41 a 44 del Reial Decret, o bé repeteixen continguts de les lleis orgàniques -i són, per tant, innecessaris- o bé formulen orientacions en una matèria (la programació concreta de l’oferta) que és pròpia de les polítiques educatives a desenvolupar per cada administració autonòmica –i que, per tant, no s’haurien d’haver declarat de caràcter bàsic-. En definitiva, no entenc que en un reglament que s’inscriu en la reglamentació bàsica estatal, el Govern de l’Estat dicti als governs autonòmics què han de fer i com han d’actuar en una matèria que és competència de cadascun d’ells.

Una altra cosa, potser menor en la seva literalitat, però igualment significativa dels problemes competencials que presenten les disposicions del Reial Decret, és a l’article 47.2.a) i b) quan, un cop establertes amb caràcter bàsic les tipologies per a la distribució de les places escolars de cicles formatius segons les diverses procedències de l’alumnat, passa a determinar-ne quantitativament, també amb caràcter bàsic, les franges dels percentatges de reserva per a cada tipus d’alumnat. Vull imaginar que aquest excés regulatori està inspirat en la suposada necessitat d’establir una certa uniformitat estatal que no té en compte –ni com a principi ordenador del sistema- que la diversitat de situacions reals pot ser més àmplia que la prevista pel reglament i, molt especialment, que una determinació uniformadora obstaculitza innecessàriament, en la realitat, l‘aplicació de les polítiques pròpies de cada Comunitat Autònoma en la matèria.

Les disposicions del Reial Decret relatives a l’avaluació i acreditació dels ensenyaments de formació professional (títol V, articles 51 a 53) són coherents amb el que s’ha dit fins aquí i, al costat d’una regulació bàsica molt adient referida als cicles formatius (llevat d’una imprecisió tècnica fàcilment subsanable a l’article 51.6)) sembla excedir-se en les normes bàsiques referides als cursos d’especialització. Així, el Reial Decret determina que les condicions d’expedició i registre dels certificats dels cursos d’especialització s’assimilen a les dels títols acadèmics i professionals, sense que l’alumnat que els obtingui accedeixi a una nova titulació, ni acadèmica ni professional.

Abans de concloure, no vull deixar de comentar una part realment sorprenent de la disposició addicional setena del Reial Decret: s’exclou de la competència d’autorització de centres educatius situats en territori de la Comunitat Autònoma aquells centres que depenen del Ministeri de Defensa. Tot i que podria considerar-se un cas excepcional i anecdòtic, només símptoma curiós d’una certa malfiança dels poders públics centrals envers els autonòmics, entenc que té un valor nefast com a precedent, que fins ara s’havia evitat curosament: ¿quins arguments es poden tenir, amb aquest precedent, per evitar-ne la repetició per part de l’administració central de l’Estat en relació amb altres eventuals futurs centres, situats en comunitats autònomes, la titularitat dels quals correspongui a altres sectors o administracions públiques d’àmbit estatal?. A banda que aquesta consideració general és vàlida en relació amb qualsevol comunitat autònoma, en particular la disposició sembla bandejar la competència exclusiva de l’article 131.2.c) de l’Estatut, sobre creació de centres públics (definits, recordem-ho, a l’article 108.2 de la LOE com a “aquells centres que tenen per titular una administració pública”).

Acabo amb una reflexió: un reial decret que té un plantejament teòricament correcte des del punt de vista de l’exercici de les competències estatals en l’ordenació general de la formació professional en el sistema educatiu queda desvirtuat, al meu criteri, per la introducció de massa elements que traspuen una concepció intervencionista, uniformitzadora o de falta de confiança en les administracions autonòmiques per part d’una administració central que no acaba, al meu criteri, de situar-se conceptualment en el context autonòmic, al menys tal com aquest és entès i viscut a Catalunya. El cas, per a mi paradigmàtic, dels cursos d’especialització per als titulats dels cicles de formació professional són un exemple d’orientació insatisfactòria de la norma bàsica. Per exemple, es podria haver orientat la seva regulació bàsica en base a homologacions (per a la validesa estatal) de cursos i currículums determinats per les administracions educatives en un marc bàsic de durada i efectes, en lloc de preveure’n una regulació estatal fins als últims detalls curriculars.

Tot plegat, i atesos els procediments establerts en matèria d’elaboració de les normes estatals en educació, les insuficiències competencials de les reglamentacions educatives estatals que s’han anat emetent darrerament (i que en aquest comentaris he exemplificat en el Reial Decret 1147/2011) em generen dubtes sobre l’eficàcia actual de la Conferencia Sectorial de Educación (on s’apleguen el Ministeri i les conselleries del sector educatiu de totes les comunitats autònomes) com a eina per articular seriosament la regulació de la matèria educativa a la configuració autonòmica de l’Estat.
Llegir +...